中國農(nóng)村土地的改革始于安徽。39年前，安徽鳳陽小崗村率先實行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，為中國農(nóng)村土地制度的改革拉開了新篇章。2000年，又從安徽開始試點取消農(nóng)業(yè)稅，從此“皇糧國稅”的時代一去不復(fù)返。2014年，農(nóng)業(yè)部將安徽、四川和山東三省作為首批開展農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)頒證推進試點。自2008年，安徽省土地流轉(zhuǎn)面積平均增速為27.5%，2015年底耕地流轉(zhuǎn)總面積達2，921.9萬畝，耕地流轉(zhuǎn)率已達到46.8%，新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體成為主力軍。但在目前土地流轉(zhuǎn)過程中，依然暴露出諸多問題。土地流轉(zhuǎn)主體與流轉(zhuǎn)形式仍存在結(jié)構(gòu)性矛盾，入股、信托、土地證券化等高級流轉(zhuǎn)形式發(fā)展受阻，流轉(zhuǎn)土地由于缺乏公正有序的產(chǎn)權(quán)交易平臺，流轉(zhuǎn)土地“非農(nóng)化”、“商業(yè)化”傾向顯著。

一、安徽省土地流轉(zhuǎn)現(xiàn)狀

（一）全省土地流轉(zhuǎn)基本情況。據(jù)安徽省農(nóng)業(yè)委員會最新數(shù)據(jù)，截至2016年末，全省農(nóng)地流轉(zhuǎn)總面積達4，158.34萬畝，占農(nóng)地總面積的30.1%。本次調(diào)研以池州市梅里村為例，以實地訪談形式獲取寶貴一手資料。梅里村耕地總面積4，078畝，2016年參與土地流轉(zhuǎn)的總面積為2，741畝，占總面積的67%，其中8戶種植大戶共計受讓土地約為1，800畝。近年來，流轉(zhuǎn)主體有日益向?qū)I(yè)大戶、實力企業(yè)聚集的發(fā)展趨勢。上海宏灣村開發(fā)公司承租了梅里村約543畝土地，主要栽培蔬菜和果樹苗木，下一步，公司將嘗試菜地、果園、漁業(yè)一體化的立體式農(nóng)業(yè)，推進生態(tài)農(nóng)業(yè)發(fā)展；同時集垂釣、采摘和觀光旅游一體，大力發(fā)展休閑農(nóng)業(yè)。

（二）調(diào)研家庭土地流轉(zhuǎn)基本情況。本調(diào)研共發(fā)放問卷126份，收回有效問卷111份，表1為受訪人的相關(guān)信息。從年齡結(jié)構(gòu)上看，60歲以上占比16%，而30歲以下占比僅5%。農(nóng)村老齡化現(xiàn)象加劇，將現(xiàn)有土地流轉(zhuǎn)給其他規(guī)模經(jīng)營者，不僅能提高土地利用率，還能得到一部分流轉(zhuǎn)租金；從家庭人口來看，小家庭流轉(zhuǎn)傾向上漲，占比達到43%。這反映了目前農(nóng)村居民家庭的實際構(gòu)成情況，單個小家庭勞動力十分有限；從主要勞動力外出務(wù)工時間來看，每年有200天以上外出務(wù)工人員參與流轉(zhuǎn)占比44%。調(diào)查中還發(fā)現(xiàn)，流進戶的文化程度普遍偏低，大學(xué)以上文化的僅有8%的比例，多數(shù)集中在小學(xué)、初中水平?？梢?，現(xiàn)有條件下耕種者的文化素質(zhì)偏低成為當前農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中的一重大問題，嚴重制約了現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展。（表1）

二、安徽省土地流轉(zhuǎn)中存在的問題

（一）土地流轉(zhuǎn)主體、流轉(zhuǎn)形式的結(jié)構(gòu)性矛盾突出，流轉(zhuǎn)形式仍處在初級水平，新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體發(fā)展緩慢?？偭可系脑鲩L依然難以掩蓋結(jié)構(gòu)性的矛盾。從流轉(zhuǎn)主體上看，參與土地流轉(zhuǎn)的經(jīng)營主體集中在普通農(nóng)戶、種植大戶，在梅里村的統(tǒng)計數(shù)據(jù)中，流入農(nóng)戶的比例達到75%。雖然有商業(yè)資本等新型經(jīng)營主體的參與，但參與力度仍然不夠。從流轉(zhuǎn)形式上看，安徽省土地流轉(zhuǎn)結(jié)構(gòu)問題更為突出。在土地流轉(zhuǎn)的形式中，轉(zhuǎn)租和轉(zhuǎn)包占據(jù)70%的份額，而資產(chǎn)證券化等高級形式僅有3%。初級流轉(zhuǎn)形式目的在于方便農(nóng)業(yè)管理，提高土地資源的利用率，實現(xiàn)規(guī)模經(jīng)營。引入入股、信托、資產(chǎn)證券化等高級形式將現(xiàn)代企業(yè)的運營手段運用到農(nóng)村土地，可加快資金回籠、提高周轉(zhuǎn)效率，促進資金融通，實現(xiàn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營，充分利用市場機制實現(xiàn)土地資源的合理優(yōu)化配置。出于對農(nóng)民可能失去承包地的顧慮，以資產(chǎn)證券化為代表的高級流轉(zhuǎn)形式仍處于探索階段。

（二）農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易平臺不完善，缺乏規(guī)范有序的中介組織，市場信息不完善導(dǎo)致土地資源配置效率較低，土地流轉(zhuǎn)難以深入推進。據(jù)問卷統(tǒng)計，69%的受訪者參與土地流轉(zhuǎn)時并未通過產(chǎn)權(quán)交易平臺，梅里村土地流轉(zhuǎn)自由性和隨意性較大，農(nóng)戶私下交易、口頭協(xié)定等現(xiàn)象較為突出，缺乏規(guī)范程序的指引加上沒有規(guī)范文本合同的制約也導(dǎo)致了一系列糾紛的發(fā)生。目前，安徽省并未建立起比較完善的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場，交易過程中供給與需求方信息不對稱，從一定程度上也阻礙了農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的良性發(fā)展。一方面一般農(nóng)戶在土地流轉(zhuǎn)中不愿意主動尋找不熟悉的專業(yè)大戶；另一方面種植大戶也沒有足夠的時間精力挨家挨戶進行談判。客觀上要求建立規(guī)范的產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易平臺，利用中介組織，促進土地流轉(zhuǎn)朝著高效、有序、規(guī)范化的方向發(fā)展。

（三）土地流轉(zhuǎn)過程中的“非農(nóng)化”、“商業(yè)化”問題依然存在，商業(yè)資本大量滲入農(nóng)村土地，違規(guī)占地、浪費農(nóng)業(yè)資源的現(xiàn)象屢見不鮮。“農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民”是國民經(jīng)濟的根本，土地是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中最重要的生產(chǎn)資料。近期習(xí)近平對耕地保護、占補平衡和土地流轉(zhuǎn)問題先后作出重要批示，讓一度寬松的氛圍再一次緊張起來。在土地流轉(zhuǎn)的過程中，不改變土地所有權(quán)和土地的農(nóng)業(yè)用途是土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)應(yīng)遵守的基本原則。但是在實際工作中，“明修棧道，暗渡陳倉”的現(xiàn)象時有發(fā)生。部分受訪者表示對流轉(zhuǎn)后土地的用途并不知情，且對各類違規(guī)行為缺乏有效的防范和監(jiān)督機制。梅里村城鄉(xiāng)建設(shè)用地大量侵奪農(nóng)村耕地的現(xiàn)象屢見不鮮，無數(shù)高樓、大橋拔地而起的同時，往往伴隨著一寸又一寸寶貴土地資源的流失。

（四）政府宣傳工作缺位，農(nóng)民固守傳統(tǒng)觀念的束縛對最新政策了解不足。承包經(jīng)營權(quán)為抵押貸款是“第二輪”土地制度改革的一個重大創(chuàng)舉，長遠看來為土地證券化、股份制改革做準備。但調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，僅8%調(diào)查農(nóng)民在過去5年曾向農(nóng)商行申請過抵押貸款。這說明該項政策的宣傳、落實狀況卻不盡如人意，鮮有農(nóng)民對最新政策充分了解。此外，81%的受訪者從未聽說過農(nóng)村產(chǎn)權(quán)抵押融資改革，62%的受訪者未曾聽說過農(nóng)村土地證券化改革。這些數(shù)據(jù)都足以說明政府宣傳工作的缺位，導(dǎo)致多數(shù)農(nóng)民固守傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)觀念的束縛，對新政策、新思想充滿抵觸、拒絕接受，阻礙了土地流轉(zhuǎn)深入開展。（表2）

三、促進安徽省土地流轉(zhuǎn)綜合改革的建議

（一）加快土地確權(quán)頒證，夯實流轉(zhuǎn)根基。在土地確權(quán)工作完成以前，由于農(nóng)民承包土地塊地面積不準、四至不清、空間位置不明等問題，梅里村的土地流轉(zhuǎn)工作依然存在很多糾紛，不少農(nóng)民為田埂劃分界限的問題年年都要起爭執(zhí)。2016年底，梅里村正式完成了土地確權(quán)工作，為農(nóng)民放心流轉(zhuǎn)承包奠定了初步基礎(chǔ)。《中華人民共和國農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)證》類似于土地一張“身份證”，扮演著協(xié)調(diào)各方的重要核心角色?！锻恋爻邪?jīng)營權(quán)證》有助于解決土地權(quán)屬糾紛，防止此前的亂征地等侵權(quán)行為，在土地流轉(zhuǎn)的過程中保障和維護農(nóng)民的權(quán)益；同時也有助于確立農(nóng)民與土地長期穩(wěn)定的承包關(guān)系，進一步激發(fā)農(nóng)民參與土地流轉(zhuǎn)的積極性。通過確權(quán)頒證，農(nóng)民得到更好的產(chǎn)權(quán)保障，長遠來看是為宅基地和農(nóng)地的抵押轉(zhuǎn)讓和市場化做準備。目前，安徽省農(nóng)地確權(quán)已進入疑難縱深階段，歷史遺留問題開始浮出水面，此時應(yīng)拋開顧慮，穩(wěn)定土地確權(quán)頒證，及早解決遺留的法律、制度難題，讓農(nóng)民吃上定心丸。

（二）培育新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體，創(chuàng)新適度規(guī)模經(jīng)營方式，豐富土地流轉(zhuǎn)形式，探索入股、信托、資產(chǎn)證券化等高級形式。土地流轉(zhuǎn)的參與載體不應(yīng)僅限于傳統(tǒng)散戶之間，應(yīng)大力培育新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體，使之成為土地流轉(zhuǎn)的中堅力量。鼓勵土地流轉(zhuǎn)向農(nóng)業(yè)合作社、農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)、新興股份合作公司聚集，利用專業(yè)素養(yǎng)、管理才能以及連片土地的優(yōu)勢充分實現(xiàn)規(guī)模報酬遞增。此外，土地流轉(zhuǎn)的形式不應(yīng)僅限于初級形式，當務(wù)之急應(yīng)不斷擴展融資渠道、探索高級形式，推進農(nóng)村集體資產(chǎn)股份合作改革。對農(nóng)村集體經(jīng)營性資產(chǎn)進行股權(quán)量化，將農(nóng)村集體土地按人均占股的方式確定給每個農(nóng)民的土地使用權(quán)，即“確權(quán)確股不確地”。

（三）充分利用報刊、媒體、網(wǎng)絡(luò)、走訪等各種方式，積極展開線上線下的宣傳，推進與土地流轉(zhuǎn)相關(guān)最新政策并加強落實、深入民心，積極幫助農(nóng)民轉(zhuǎn)變思想觀念。調(diào)研走訪中了解到，多數(shù)民眾對國家土地流轉(zhuǎn)新政認知度、了解度不夠。這既有農(nóng)民普遍文化水平不高、農(nóng)村現(xiàn)代化宣傳手段缺乏等客觀原因，同時思想重視度不夠和宣傳方式單一化也是新政推廣慢的重要原因。各級政府應(yīng)將農(nóng)民對農(nóng)業(yè)新政的宣傳普及作為要事來抓，宣傳部門和新聞出版部門要通力合作，抽調(diào)精兵強將，認真做好這項重要工作。大力加強農(nóng)村網(wǎng)絡(luò)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，力爭在較短時間內(nèi)實現(xiàn)網(wǎng)絡(luò)村村通工程。農(nóng)業(yè)新政的普及推廣要做到形式多樣化，特別是農(nóng)民喜聞樂見的形式，如影視劇、農(nóng)業(yè)新政下鄉(xiāng)等活動，充分利用報刊、媒體、網(wǎng)絡(luò)、走訪等各種方式，積極展開線上線下的宣傳，推進與土地流轉(zhuǎn)相關(guān)最新政策加強落實、深入民心，積極幫助農(nóng)民轉(zhuǎn)變思想觀念。