近日，自然資源部辦公廳印發(fā)《鄉(xiāng)村振興用地政策指南（2023年）》（以下簡稱《指南》）。作為第一部針對鄉(xiāng)村振興用地政策的“工具包”，《指南》有哪些亮點，將為地方做好鄉(xiāng)村振興用地保障帶來哪些便利？自然資源部國土空間用途管制司相關(guān)負責人對此進行了解讀。

  梳理鄉(xiāng)村振興用地政策

  實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略是關(guān)系全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家的全局性、歷史性任務。自然資源部立足本職，全面做好鄉(xiāng)村振興土地要素保障，出臺了一系列文件和一攬子政策舉措，明確了科學推進村莊規(guī)劃編制管理，加強建設(shè)用地計劃指標保障，改進耕地保護措施，完善增減掛鉤節(jié)余指標跨省域調(diào)劑政策，盤活利用集體建設(shè)用地等支持政策。

  2023年中央一號文件明確提出，積極盤活存量集體建設(shè)用地，優(yōu)先保障農(nóng)民居住、鄉(xiāng)村基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務空間和產(chǎn)業(yè)用地需求，出臺鄉(xiāng)村振興用地政策指南。針對基層反映鄉(xiāng)村用地方面的政策文件繁多、條文分散，實踐中存在政策不會用、不敢用等問題，自然資源部編制了《指南》，在系統(tǒng)梳理鄉(xiāng)村振興用地政策的基礎(chǔ)上指導地方用足用好土地政策，切實提升自然資源領(lǐng)域服務鄉(xiāng)村振興的能力。

  《指南》在編制過程中，堅持三個原則：一是遵循現(xiàn)有政策。對現(xiàn)有政策整合集成，不調(diào)整、不引申、不擴大或者縮小解釋；涉及對不同文件的整合，充分考慮不同文件的效力級別、政策銜接等因素作出適用判斷。二是堅持存量挖潛。落實積極盤活存量集體建設(shè)用地的要求，重點考慮統(tǒng)籌利用存量和新增建設(shè)用地，激發(fā)存量建設(shè)用地利用潛力，提高資源開發(fā)利用效率。三是堅持底線思維。落實最嚴格的耕地保護制度、生態(tài)環(huán)境保護制度和節(jié)約集約用地制度，在側(cè)重用地保障的同時兼顧嚴守底線要求，逐條列舉了農(nóng)村地區(qū)違法占地和破壞耕地的常見情形及處罰規(guī)定，明確了鄉(xiāng)村振興用地負面清單。

  回應鄉(xiāng)村振興用地熱點

  《指南》堅持需求導向和問題導向，聚焦地方關(guān)注和政策熱點，回應鄉(xiāng)村振興用地難點問題?！吨改稀肪幹七^程中征求中央農(nóng)辦、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部和各省自然資源部門的意見建議，與省級和縣級相關(guān)部門開展座談交流，實地走訪農(nóng)業(yè)合作社、智慧生態(tài)綜合體、民宿文旅等鄉(xiāng)村用地案例。同時，充分結(jié)合主題教育廣泛收集大興調(diào)查研究過程中反饋的鄉(xiāng)村用地保障方面問題和建議，會同相關(guān)司局系統(tǒng)梳理鄉(xiāng)村振興用地方面政策文件，做到用地環(huán)節(jié)全覆蓋、引用文件規(guī)定準確規(guī)范。

  《指南》共十一章四十五條，附錄包括“鄉(xiāng)村振興用地負面清單”和“引用的相關(guān)法律、法規(guī)、規(guī)章和文件清單”兩部分。第一章為總則，明確了指南的總體要求、適用范圍和基本原則。調(diào)研中地方普遍反映鄉(xiāng)村振興用地內(nèi)涵不夠明確，所以在適用范圍中將鄉(xiāng)村振興用地類型分為村民住宅、鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)用地、鄉(xiāng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施用地和公益事業(yè)用地四大類，并依據(jù)《全國鄉(xiāng)村重點產(chǎn)業(yè)指導目錄（2021年版）》《國務院關(guān)于印發(fā)“十四五”推進農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化規(guī)劃的通知》等文件，分別明確了具體的項目類型，增強《指南》針對性。第二章至第七章按用地環(huán)節(jié)編排，分為規(guī)劃管理、新增建設(shè)用地計劃保障、建設(shè)用地審批與規(guī)劃許可、土地利用與供應、農(nóng)村不動產(chǎn)確權(quán)登記、鄉(xiāng)村自然資源保護六個章節(jié)，闡述相關(guān)領(lǐng)域基本概念和管理規(guī)定。第八章至第十章對宅基地管理、設(shè)施農(nóng)業(yè)用地、增減掛鉤與土地綜合整治3個部分，單獨梳理成章。第十一章為法律責任，《指南》在側(cè)重用地保障的同時，兼顧嚴守底線要求，逐條列舉了農(nóng)村地區(qū)違法占地和破壞耕地的常見情形及處罰規(guī)定。

  明確鄉(xiāng)村用地規(guī)劃管理要求

  調(diào)研中地方反映村莊規(guī)劃編制覆蓋率低，規(guī)劃缺乏統(tǒng)籌兼顧現(xiàn)實與未來的需求，一些鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)項目在規(guī)劃編制階段很難準確定位和落地上圖，影響項目落地等問題。為此，《指南》梳理了鄉(xiāng)村用地中規(guī)劃管理方面相關(guān)要求：

  2019年中央一號文件明確提出“把加強規(guī)劃管理作為鄉(xiāng)村振興的基礎(chǔ)性工作，實現(xiàn)規(guī)劃管理全覆蓋”?！秶鴦赵宏P(guān)于印發(fā)“十四五”推進農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化規(guī)劃的通知》要求，“完善縣鎮(zhèn)村規(guī)劃布局”“統(tǒng)籌縣城、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村莊規(guī)劃建設(shè)，明確村莊分類布局”。自然資源部圍繞鄉(xiāng)村振興用地保障，統(tǒng)籌謀劃、規(guī)劃先行，先后出臺《自然資源部辦公廳關(guān)于加強村莊規(guī)劃促進鄉(xiāng)村振興的通知》《自然資源部辦公廳關(guān)于進一步做好村莊規(guī)劃工作的意見》《自然資源部關(guān)于深化規(guī)劃用地“多審合一、多證合一”改革的通知》等文件，明確規(guī)劃定位、給予政策支持、統(tǒng)籌鄉(xiāng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展空間、保障鄉(xiāng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)空間和鄉(xiāng)村居民點建設(shè)等舉措。

  聚焦新增建設(shè)用地指標保障

  鄉(xiāng)村振興用地結(jié)構(gòu)性矛盾較為突出，新增建設(shè)用地指標保障也是地方關(guān)注的焦點。針對如何將有限的建設(shè)用地指標安排到鄉(xiāng)村振興上來，《指南》全面梳理匯總了用地指標保障方面支持政策。

  按照中央要求，2020年以來自然資源部改革土地利用計劃管理方式，堅持“項目跟著規(guī)劃走、要素跟著項目走”，以真實有效的項目落地作為配置計劃的原則，在保障重大項目建設(shè)同時，兼顧?quán)l(xiāng)村振興發(fā)展用地需求。一是全面支持。新編縣鄉(xiāng)級國土空間規(guī)劃應安排不少于10％的建設(shè)用地指標，重點保障鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展用地。省級制定土地利用年度計劃時，應安排至少5％新增建設(shè)用地指標保障鄉(xiāng)村重點產(chǎn)業(yè)和項目用地。二是精準發(fā)力。對脫貧縣每年安排新增建設(shè)用地計劃指標600畝，“戴帽”專項下達；對農(nóng)村村民住宅建設(shè)實行計劃單列，符合“一戶一宅”和國土空間規(guī)劃要求的農(nóng)村村民住宅建設(shè)，單獨組卷報批，實行實報實銷；對農(nóng)村產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展項目，要求市縣要優(yōu)先安排新增建設(shè)用地計劃，不足的由?。▍^(qū)、市）統(tǒng)籌解決；對鄉(xiāng)村旅游、返鄉(xiāng)入鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)等合理用地需求的加大傾斜支持力度。

  推動用地審批許可提質(zhì)增效

  鄉(xiāng)村建設(shè)項目用地通常要經(jīng)過多個環(huán)節(jié)，涉及自然資源、住建、農(nóng)業(yè)農(nóng)村等多個部門參與，地方反映程序復雜，限制因素多，審批時間長。所以，在用地審批和規(guī)劃許可方面，自然資源部努力精簡審批環(huán)節(jié)，區(qū)分不同情形，以合并、同步、豁免、承諾等方式，推動規(guī)劃用地審批許可提質(zhì)增效。《指南》對上述政策進行了整理：

  一是自然資源主管部門統(tǒng)一核發(fā)建設(shè)項目用地預審與選址意見書，不再單獨核發(fā)建設(shè)項目選址意見書、建設(shè)項目用地預審意見。二是在村莊建設(shè)邊界外，具備必要的基礎(chǔ)設(shè)施條件、使用規(guī)劃預留建設(shè)用地指標的農(nóng)村產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展項目，在不占用永久基本農(nóng)田、嚴守生態(tài)保護紅線、不破壞歷史風貌和影響自然環(huán)境安全的前提下，辦理用地審批手續(xù)時，可不辦理用地預審與選址意見書。三是對于適用簡易審批的村莊建設(shè)項目，使用集體建設(shè)用地開展建設(shè)的，項目單位無須辦理建設(shè)項目用地預審與選址意見書。四是城鎮(zhèn)開發(fā)邊界外，依據(jù)依法批準的村莊規(guī)劃核發(fā)鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃許可證；未編制村莊規(guī)劃的，可依據(jù)縣或鄉(xiāng)鎮(zhèn)“通則式”的國土空間規(guī)劃管理規(guī)定，核發(fā)鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃許可證。農(nóng)村村民住宅用地，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府審核批準，鼓勵地方將鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃許可證由鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)放，并以適當方式公開。在鄉(xiāng)、村莊規(guī)劃區(qū)內(nèi)使用原有宅基地進行農(nóng)村村民住宅建設(shè)的，可按照?。▍^(qū)、市）有關(guān)規(guī)定辦理規(guī)劃許可。在尊重鄉(xiāng)村地域風貌特色的前提下，鼓勵各地提供村民住宅、污水處理設(shè)施、垃圾儲運、公廁等簡易的通用設(shè)計方案，并簡化鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃許可的審批流程。

  在做好《指南》政策解讀基礎(chǔ)上，自然資源部將于近期征集推廣一批鄉(xiāng)村振興用地保障方面的典型案例，供各地參考借鑒，助力鄉(xiāng)村振興重大戰(zhàn)略部署落地見效。