加強應急法治保障 完善公共安全體系——修訂后的突發(fā)事件應對法解讀

2024年6月28日，新修訂的《中華人民共和國突發(fā)事件應對法》（以下簡稱突發(fā)事件應對法）高票通過，自2024年11月1日起施行。本次修訂堅持人民至上、生命至上，完善了突發(fā)事件應對的治理體系，規(guī)范了媒體、社會組織、公民等依法有序參與，加強了基本人權(quán)保障，有助于推動法律的制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為治理效能，提高防災減災救災和重大突發(fā)公共事件處置保障能力，加快在法治軌道上推進應急管理體系和能力現(xiàn)代化。

一、突發(fā)事件應對法修訂的重大意義

突發(fā)事件應對法是突發(fā)事件應對領(lǐng)域的基礎(chǔ)性、綜合性法律，此次全面修訂是應急法治發(fā)展歷史上的重要里程碑，具有多方面重要意義。

第一，突發(fā)事件應對法修訂是深入貫徹習近平法治思想的生動實踐。

習近平總書記強調(diào)：“我們要打贏防范化解重大風險攻堅戰(zhàn)，必須堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，運用制度威力應對風險挑戰(zhàn)的沖擊。”

突發(fā)事件應對法自2007年公布實施以來，在控制、減輕和消除突發(fā)事件引起的嚴重社會危害，保護人民生命財產(chǎn)安全方面發(fā)揮了重要作用，充分展現(xiàn)出我國應急管理體制機制的特色和優(yōu)勢。但隨著經(jīng)濟社會的不斷發(fā)展，突發(fā)事件應對工作中也暴露出一些問題。

此次修法在堅持好、完善好應急物資儲備保障、突發(fā)事件預警等一些長期以來行之有效的法律制度的基礎(chǔ)上，建立了應急響應制度、網(wǎng)絡直報和自動速報制度、應急廣播制度、新聞采訪報道制度、心理援助制度等，有助于更好發(fā)揮法治固根本、穩(wěn)預期、利長遠的保障作用，進一步提高突發(fā)事件應對處置效率。

第二，突發(fā)事件應對法修訂是在法治軌道上推進改革，完善中國特色社會主義法治體系的內(nèi)在要求。

一方面，突發(fā)事件應對法修訂鞏固和深化了應急管理改革成果。2018年機構(gòu)改革組建了應急管理部，經(jīng)過近年來的發(fā)展，我國應急管理體系發(fā)生歷史性變革，基本形成統(tǒng)一指揮、專常兼?zhèn)?、反應靈敏、上下聯(lián)動的中國特色應急管理體制。

此次修法及時把黨的十八大以來應急管理改革的新理念新舉措新經(jīng)驗以法律形式固化下來，有力推動了突發(fā)事件應對法律制度的創(chuàng)新和完善，在頂層設(shè)計上實現(xiàn)改革決策與立法決策相統(tǒng)一，有利于更好發(fā)揮立法對改革的引領(lǐng)、推動作用。

另一方面，突發(fā)事件應對法修訂是完善中國特色社會主義法治體系的重要一環(huán)。

此次修法妥善處理了與傳染病防治法等本領(lǐng)域其他專門立法的銜接關(guān)系，同時增加了與個人信息保護、緊急避險、治安管理處罰等其他領(lǐng)域法律的銜接性規(guī)定，在常態(tài)法和非常態(tài)法之間作出了合理安排，不僅為突發(fā)公共衛(wèi)生事件應對法、自然災害防治法等法律制定預留了空間，也有助于中國特色社會主義法律體系朝著更加科學完備、統(tǒng)一權(quán)威的方向邁進。

第三，突發(fā)事件應對法修訂是推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的必然要求。

習近平總書記強調(diào)：“法治是國家治理體系和治理能力的重要依托。只有全面依法治國才能有效保障國家治理體系的系統(tǒng)性、規(guī)范性、協(xié)調(diào)性，才能最大限度凝聚社會共識?！?/span>

應急管理是國家治理體系和治理能力的重要組成部分，承擔防范化解重大安全風險、及時應對處置各類災害事故的重要職責，擔負保護人民群眾生命財產(chǎn)安全和維護社會穩(wěn)定的重要使命。推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，必須加快應急管理法治建設(shè)。

新修訂的突發(fā)事件應對法，在預防與應急準備、監(jiān)測與預警、應急處置與救援、事后恢復與重建等方面均作了不同程度修改，全流程完善了突發(fā)事件應對制度體系，尤其是著眼預防為主，專門對預防與應急準備章節(jié)進行了重點完善，有助于及時消除危險因素，避免突發(fā)事件的發(fā)生，最大限度地減輕重大突發(fā)事件的影響，推動公共安全治理模式向事前預防轉(zhuǎn)型，也為健全高效的應急管理法治實施體系、嚴密的法治監(jiān)督體系、有力的法治保障體系，實現(xiàn)應急管理體系和能力現(xiàn)代化奠定堅實基礎(chǔ)。

二、堅持依法科學應對、尊重和保障人權(quán)

突發(fā)事件應對法是一部關(guān)系人民切身利益的重要法律，尤其是法律規(guī)定政府可以采取的應急處置措施可能涉及限制公民的人身自由等基本權(quán)利，必須大力弘揚憲法精神，加強人權(quán)保障。此次修法將“堅持依法科學應對，尊重和保障人權(quán)”作為原則寫入總則，并且貫穿修法的始終，在授予行政機關(guān)充分權(quán)力的同時，完善了行政權(quán)力行使的規(guī)則和秩序，體現(xiàn)出更加注重人權(quán)保護、更加追求公正與效率的價值取向。堅持依法科學應對的原則，強調(diào)提高國家機關(guān)及其工作人員運用法治思維和法治方式應對突發(fā)事件的能力和水平，推進嚴格規(guī)范公正文明執(zhí)法。此次修法對政府行使權(quán)力作了諸多規(guī)范，以保障人民合法權(quán)益。一是突出比例原則，規(guī)定有多種措施可供選擇的，應當選擇有利于最大限度地保護公民、法人和其他組織權(quán)益，且對他人權(quán)益損害和生態(tài)環(huán)境影響較小的措施，并根據(jù)情況變化及時調(diào)整，做到科學、精準、有效。二是強調(diào)程序正義，規(guī)定發(fā)布警報、啟動應急響應要明確級別、時間、應當采取的措施等內(nèi)容，并增加在突發(fā)事件的威脅和危害得到控制或者消除后，人民政府宣布解除應急響應的程序。三是加強執(zhí)法監(jiān)督，建立突發(fā)事件應對工作投訴、舉報制度，鼓勵人民群眾監(jiān)督政府及部門等的不履職行為。這些都有助于解決行政執(zhí)法不作為、亂作為等突出問題，提高突發(fā)事件應對的法治化、規(guī)范化水平，加快建設(shè)人民滿意的法治政府。堅持尊重和保障人權(quán)的原則，強調(diào)充分保障公眾合法權(quán)益。此次修法根據(jù)憲法增加了許多保護公民基本權(quán)利的具體規(guī)定。一是加強個人信息保護，確保突發(fā)事件應急處置中獲取、使用他人個人信息合法、安全。二是對于突發(fā)事件遇難人員的遺體，應當科學規(guī)范處置，加強衛(wèi)生防疫，維護逝者尊嚴。三是加強心理健康服務體系和人才隊伍建設(shè)，要求做好受突發(fā)事件影響各類人群的心理援助工作。四是規(guī)定優(yōu)先保護未成年人、老年人、殘疾人、孕產(chǎn)期和哺乳期的婦女等群體，并關(guān)愛受突發(fā)事件影響無人照料的無民事行為能力人和限制民事行為能力人，要求提供及時有效幫助。此次突發(fā)事件應對法修訂始終堅持以人民為中心的發(fā)展思想，用心用情用力解決群眾急難愁盼問題，將公民基本權(quán)利的法律保護提升到一個新的高度，體現(xiàn)出強烈的為民情懷。

三、完善突發(fā)事件應對公共安全體系

突發(fā)事件發(fā)生具有隱蔽性、突發(fā)性、復雜性、耦合性，增加了風險防控和應急處置的難度，跨區(qū)域跨部門協(xié)調(diào)聯(lián)動日益常見，多方參與、全面協(xié)同的要求不斷凸顯，迫切需要完善公共安全體系，建立大安全大應急框架。為此，新修訂的突發(fā)事件應對法專門在總則中明確了“完善黨委領(lǐng)導、政府負責、部門聯(lián)動、軍地聯(lián)合、社會協(xié)同、公眾參與、科技支撐、法治保障的治理體系”的總體思路，并在其他章節(jié)中對各方職責義務作出具體規(guī)定，“一攬子”健全突發(fā)事件應對公共安全的體制機制保障。第一，健全政府負責體制。此次修法保留了縣級以上人民政府是突發(fā)事件應對管理工作行政領(lǐng)導機關(guān)的制度安排，并將縣級以上人民政府在突發(fā)事件應對工作中的一系列具體職能、權(quán)限、責任進一步法定化，包括將突發(fā)事件應對工作納入國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃，負責本行政區(qū)域內(nèi)應急避難場所的規(guī)劃、建設(shè)和管理，及時調(diào)整危險源、危險區(qū)域的登記，在突發(fā)事件應急預案中確定應急響應級別，做好應急調(diào)度和運力保障，加強急救醫(yī)療服務網(wǎng)絡建設(shè)，加強對重要商品和服務市場情況監(jiān)測，建立跨行政區(qū)域信息共享和協(xié)調(diào)配合機制，建立社會力量參與應急處置與救援工作協(xié)調(diào)機制，做好新聞媒體服務引導，及時發(fā)布準確的信息澄清虛假或者不完整信息，依法承擔由它設(shè)立的突發(fā)事件應急指揮機構(gòu)發(fā)布的決定、命令、措施的法律責任等，有助于政府全面正確履行職能，積極把該負責的事管好管到位，提升突發(fā)事件應對行政效能。第二，健全部門聯(lián)動機制。此次修法認真總結(jié)應對實踐經(jīng)驗，在強化部門協(xié)調(diào)聯(lián)動上作了具體規(guī)定。比如，規(guī)定國務院應急管理部門會同衛(wèi)生健康、自然資源、住房城鄉(xiāng)建設(shè)等部門統(tǒng)籌、指導全國應急避難場所的建設(shè)和管理工作，建立健全應急避難場所標準體系，會同國務院有關(guān)部門制定應急救援職業(yè)資格具體辦法；國務院發(fā)展改革部門會同國務院有關(guān)部門擬訂國家儲備物資品種目錄、總體發(fā)展規(guī)劃，國務院應急管理等部門依據(jù)職責制定應急物資儲備規(guī)劃、品種目錄，并組織實施；規(guī)定教育主管部門應當對學校開展應急教育進行指導和監(jiān)督，應急管理等部門應當給予支持等。此次修法使各部門在突發(fā)事件應對工作中的職責更加清晰、分工更加明確，有助于完善有關(guān)部門各負其責、齊抓共管的突發(fā)事件應對工作機制。第三，健全社會協(xié)同和公眾參與機制。為了充分調(diào)動廣大人民群眾參與突發(fā)事件應對工作的積極性、主動性、創(chuàng)造性，此次修法在鼓勵、支持和保障基層組織和社會公眾參與方面進行了許多制度創(chuàng)新。一是明確居民委員會、村民委員會應當依法協(xié)助人民政府和有關(guān)部門做好突發(fā)事件應對工作，情況緊急時立即組織群眾開展自救與互救等先期處置工作，并要求縣級以上人民政府對居民委員會、村民委員會有關(guān)人員定期進行培訓。二是建立健全突發(fā)事件專家咨詢論證制度，發(fā)揮專業(yè)人員在突發(fā)事件應對工作中的作用。三是鼓勵和支持社會力量建立提供社會化應急救援服務的應急救援隊伍。四是支持、引導紅十字會、慈善組織以及志愿服務組織、志愿者等參與應對突發(fā)事件。五是規(guī)定新聞媒體應當開展突發(fā)事件應對法律法規(guī)、預防與應急、自救與互救知識等的公益宣傳。六是鼓勵公民、法人和其他組織儲備基本的應急自救物資和生活必需品。七是完善表彰、獎勵制度，對在突發(fā)事件應對管理工作中做出突出貢獻的單位和個人，按照國家有關(guān)規(guī)定給予表彰、獎勵。這些制度措施，有助于夯實應急管理基層基礎(chǔ)，提高公共安全治理整體水平。

結(jié)語     

“法律的生命力在于實施，法律的權(quán)威也在于實施?！蓖话l(fā)事件應對法的修訂將匯聚全社會突發(fā)事件應對強大合力，極大提高全社會突發(fā)事件應對的能力和水平，未來人民群眾對政府工作人員的履職水平也會有更高期待。這就要求行政機關(guān)準確把握修法要求，全面履行政府職能，在突發(fā)事件應對實務工作中更好保障人民權(quán)益，同時加快自然災害防治法、防震減災法等法律的制定修改，及時完善配套制度，進一步健全應急法律制度體系，為全面準確貫徹新修訂的突發(fā)事件應對法做好充足準備。社會公眾也要自覺遵守法律的各項規(guī)定，積極參與突發(fā)事件應對工作，依法行使權(quán)利、履行義務，維護國家長治久安。

●作者：中國法學會副會長、中國政法大學校長 馬懷德