自然資源部國(guó)土空間生態(tài)修復(fù)司負(fù)責(zé)人解讀《關(guān)于嚴(yán)守土石料利用政策底線 進(jìn)一步完善礦山生態(tài)修復(fù)激勵(lì)措施的通知》
為進(jìn)一步完善激勵(lì)與約束并重的政策體系，建設(shè)多元化投入機(jī)制，促進(jìn)礦山生態(tài)修復(fù)規(guī)范有序開(kāi)展，自然資源部辦公廳印發(fā)《關(guān)于嚴(yán)守土石料利用政策底線 進(jìn)一步完善礦山生態(tài)修復(fù)激勵(lì)措施的通知》（以下簡(jiǎn)稱《通知》）。近日，自然資源部國(guó)土空間生態(tài)修復(fù)司副司長(zhǎng)盧麗華就《通知》有關(guān)內(nèi)容進(jìn)行了解讀。
記者：《通知》出臺(tái)基于怎樣的背景？回應(yīng)了哪些社會(huì)關(guān)切？
國(guó)土空間生態(tài)修復(fù)司副司長(zhǎng)盧麗華：我國(guó)礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)時(shí)間長(zhǎng)、強(qiáng)度高，礦山生態(tài)修復(fù)歷史欠賬多、資金缺口大。黨的十八大以來(lái)，各級(jí)政府持續(xù)加強(qiáng)政策、資金和技術(shù)投入，有力推動(dòng)了礦山生態(tài)修復(fù)工作開(kāi)展。近年來(lái)，圍繞構(gòu)建市場(chǎng)化多元化投入機(jī)制，國(guó)家陸續(xù)出臺(tái)《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于鼓勵(lì)和支持社會(huì)資本參與生態(tài)保護(hù)修復(fù)的意見(jiàn)》（國(guó)辦發(fā)〔2021〕40號(hào)）、《自然資源部關(guān)于探索利用市場(chǎng)化方式推進(jìn)礦山生態(tài)修復(fù)的意見(jiàn)》（自然資規(guī)〔2019〕6號(hào)）、《自然資源部辦公廳關(guān)于加強(qiáng)國(guó)土空間生態(tài)修復(fù)項(xiàng)目規(guī)范實(shí)施和監(jiān)督管理的通知》（自然資辦發(fā)〔2023〕10號(hào)）等文件，對(duì)地方政府組織實(shí)施的歷史遺留露天開(kāi)采類礦山“合理利用廢棄礦山土石料”做出明確規(guī)定，在促進(jìn)資源合理利用、解決礦山生態(tài)修復(fù)資金不足等方面發(fā)揮了積極作用。但與此同時(shí)，一些地方也出現(xiàn)了政策把握不準(zhǔn)確、監(jiān)督管理不到位等問(wèn)題，在實(shí)施礦山生態(tài)修復(fù)項(xiàng)目中過(guò)度采挖、違規(guī)銷售土石料，甚至打著“生態(tài)修復(fù)”旗號(hào)違法采礦，被執(zhí)法部門(mén)查處，引發(fā)社會(huì)關(guān)注。為解決上述問(wèn)題，我們?cè)诳偨Y(jié)地方正反經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上，研究出臺(tái)了《通知》，聚焦“堵漏洞、守底線、增動(dòng)力、促規(guī)范”，從嚴(yán)格礦山生態(tài)修復(fù)項(xiàng)目管理邊界、明確合理利用土石料要求、發(fā)揮激勵(lì)措施綜合效用、建立健全防控機(jī)制、嚴(yán)肅查處違法違規(guī)行為等5個(gè)方面提出12項(xiàng)措施要求。
記者：如何準(zhǔn)確把握礦山生態(tài)修復(fù)項(xiàng)目管理邊界？
國(guó)土空間生態(tài)修復(fù)司副司長(zhǎng)盧麗華：礦山生態(tài)修復(fù)是國(guó)土空間生態(tài)修復(fù)的重要內(nèi)容，其核心目標(biāo)是治理受損地質(zhì)環(huán)境、復(fù)墾采礦損毀土地、恢復(fù)重建礦區(qū)生態(tài)系統(tǒng)，提升生態(tài)產(chǎn)品供應(yīng)及服務(wù)能力。實(shí)踐中，一些地方將工程建設(shè)、資源開(kāi)發(fā)、煤田（層）滅火排險(xiǎn)等項(xiàng)目“包裝”成礦山生態(tài)修復(fù)項(xiàng)目，但項(xiàng)目?jī)?nèi)容明顯偏離生態(tài)修復(fù)初衷，這不僅引發(fā)社會(huì)質(zhì)疑，也給資源管理和監(jiān)督執(zhí)法造成干擾。為防范違法違規(guī)風(fēng)險(xiǎn)，堵塞管理漏洞，《通知》開(kāi)宗明義對(duì)礦山生態(tài)修復(fù)項(xiàng)目性質(zhì)作了界定，并對(duì)生態(tài)修復(fù)與開(kāi)發(fā)建設(shè)的管理邊界作了劃分。特別強(qiáng)調(diào)，不得將工程建設(shè)項(xiàng)目、礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)項(xiàng)目、煤田（層）滅火排險(xiǎn)項(xiàng)目等“包裝”成礦山生態(tài)修復(fù)項(xiàng)目立項(xiàng)實(shí)施；對(duì)于需要保留用于開(kāi)發(fā)建設(shè)的存量采礦用地，不再設(shè)立生態(tài)修復(fù)項(xiàng)目，按照建設(shè)項(xiàng)目立項(xiàng)并依法履行相關(guān)審批程序。同時(shí)，針對(duì)開(kāi)發(fā)建設(shè)項(xiàng)目涉及動(dòng)用砂石料等情形，《通知》明確了操作路徑，并與現(xiàn)行政策做了銜接。
各地在實(shí)施生態(tài)修復(fù)或工程建設(shè)項(xiàng)目中，凡涉及砂石土動(dòng)用和處置的，一定要準(zhǔn)確把握相關(guān)政策的適用范圍，避免產(chǎn)生違法違規(guī)行為。一是對(duì)于由地方人民政府組織實(shí)施的歷史遺留露天開(kāi)采類礦山生態(tài)修復(fù)項(xiàng)目，方可適用國(guó)辦發(fā)〔2021〕40號(hào)、自然資規(guī)〔2019〕6號(hào)、自然資辦發(fā)〔2023〕10號(hào)文件以及本《通知》規(guī)定的土石料利用政策。二是對(duì)于經(jīng)批準(zhǔn)設(shè)立的建設(shè)項(xiàng)目動(dòng)用砂石料以及非砂石類生產(chǎn)礦山在其礦區(qū)范圍內(nèi)產(chǎn)生砂石料等情形中涉及對(duì)外銷售的，按照《自然資源部關(guān)于規(guī)范和完善砂石開(kāi)采管理的通知》（自然資發(fā)〔2023〕57號(hào)）等規(guī)定執(zhí)行。
記者：礦山生態(tài)修復(fù)項(xiàng)目土石料利用過(guò)程中如何準(zhǔn)確把握“必要合理”“影響最小化”要求？《通知》在合理利用土石料方面提出哪些具體要求？
國(guó)土空間生態(tài)修復(fù)司副司長(zhǎng)盧麗華：由于過(guò)去開(kāi)采方式不規(guī)范，遺留下的高陡邊坡，需要采取削坡減荷等治理措施，目的是消除地質(zhì)安全隱患，同時(shí)也是為植被重建等創(chuàng)造立地條件。但是，一些地方受經(jīng)濟(jì)利益驅(qū)動(dòng)，在編制修復(fù)方案和工程設(shè)計(jì)時(shí)，對(duì)工程范圍確定、工程措施選擇以及工程量設(shè)定等的科學(xué)論證不足，存在過(guò)度工程化治理傾向，甚至帶來(lái)新的生態(tài)破壞。
為防范上述“跑偏”現(xiàn)象發(fā)生，《通知》強(qiáng)調(diào)堅(jiān)持科學(xué)合理原則，土石料利用要符合“必要合理”“影響最小化”要求。對(duì)此，各地要重點(diǎn)把握以下幾點(diǎn)：一是嚴(yán)格控制項(xiàng)目周期，落實(shí)自然資辦發(fā)〔2023〕10號(hào)文要求，項(xiàng)目實(shí)施期限原則上不得超過(guò)3年。二是嚴(yán)格規(guī)范采挖行為，避免對(duì)地形地貌和植被水體等造成新的破壞。要在保障地質(zhì)環(huán)境穩(wěn)定、有利于生態(tài)修復(fù)工程施工和后期自然恢復(fù)前提下，嚴(yán)格控制新采挖范圍和新產(chǎn)生土石料數(shù)量，項(xiàng)目實(shí)施范圍內(nèi)現(xiàn)存廢棄采坑底部區(qū)域原則上不得進(jìn)行新的采挖，修復(fù)后采坑底部標(biāo)高不得低于修復(fù)前最低標(biāo)高。三是嚴(yán)格開(kāi)展評(píng)估論證，對(duì)于確有必要進(jìn)行削坡減荷、危巖清理的，須由具備相應(yīng)地質(zhì)災(zāi)害防治資質(zhì)單位進(jìn)行嚴(yán)格評(píng)估論證和工程設(shè)計(jì)后再實(shí)施。
針對(duì)如何合理利用土石料，《通知》還從以下方面做出具體規(guī)定。
一是優(yōu)化了礦山生態(tài)修復(fù)方案編制要求。《通知》明確，礦山生態(tài)修復(fù)項(xiàng)目不單獨(dú)編制土石料利用方案，有關(guān)內(nèi)容納入礦山生態(tài)修復(fù)方案進(jìn)行專章說(shuō)明，以保證土石料利用和生態(tài)修復(fù)目標(biāo)的一致性。強(qiáng)調(diào)縣級(jí)自然資源主管部門(mén)負(fù)責(zé)組織編制礦山生態(tài)修復(fù)方案，細(xì)化工程設(shè)計(jì)，合理確定“四量”（即原地遺留土石料量、新產(chǎn)生土石料量、用于本修復(fù)工程數(shù)量、對(duì)外銷售數(shù)量）。
二是細(xì)化了礦山生態(tài)修復(fù)方案及其工程設(shè)計(jì)審查要求。《通知》明確，涉及土石料對(duì)外銷售的礦山生態(tài)修復(fù)方案及其工程設(shè)計(jì)，須經(jīng)縣級(jí)人民政府同意，報(bào)上一級(jí)自然資源主管部門(mén)審查同意后實(shí)施。我們了解到，一些地方為加強(qiáng)監(jiān)管，對(duì)有土石料產(chǎn)出項(xiàng)目的生態(tài)修復(fù)方案上提到省廳進(jìn)行審查。我們借鑒地方經(jīng)驗(yàn)做法，在《通知》中規(guī)定，各地可根據(jù)項(xiàng)目投資額度、土石料對(duì)外銷售數(shù)量等情況，對(duì)礦山生態(tài)修復(fù)方案及其工程設(shè)計(jì)進(jìn)行提級(jí)審查。此外，《通知》還對(duì)礦山生態(tài)修復(fù)方案及其工程設(shè)計(jì)調(diào)整提出了明確要求。
三是規(guī)范了土石料處置程序。《通知》規(guī)定，礦山生態(tài)修復(fù)新產(chǎn)生的土石料及原地遺留土石料，應(yīng)當(dāng)優(yōu)先用于本修復(fù)工程。為防止國(guó)有資產(chǎn)流失，保障收益全部用于本地區(qū)生態(tài)修復(fù)，《通知》強(qiáng)調(diào)，剩余土石料應(yīng)由縣級(jí)人民政府組織納入公共資源交易平臺(tái)體系對(duì)外銷售，不得由項(xiàng)目承擔(dān)單位、施工單位或個(gè)人直接銷售或以贈(zèng)與、互換等方式擅自處置，銷售所得收益應(yīng)納入本級(jí)人民政府財(cái)政賬戶，實(shí)行“收支兩條線”管理。
記者：《通知》提出了哪些推動(dòng)礦山生態(tài)修復(fù)的激勵(lì)措施？
國(guó)土空間生態(tài)修復(fù)司副司長(zhǎng)盧麗華：建設(shè)多元化生態(tài)保護(hù)修復(fù)投入機(jī)制，是《中共中央關(guān)于進(jìn)一步全面深化改革 推進(jìn)中國(guó)式現(xiàn)代化的決定》明確的重大改革任務(wù)。剛剛出臺(tái)的《自然資源部 國(guó)家發(fā)展改革委 財(cái)政部 國(guó)家林業(yè)和草原局關(guān)于學(xué)習(xí)運(yùn)用習(xí)近平生態(tài)文明思想“廈門(mén)實(shí)踐”經(jīng)驗(yàn) 深入推進(jìn)新時(shí)期生態(tài)保護(hù)修復(fù)工作的意見(jiàn)》（自然資發(fā)〔2024〕151號(hào)），就建立健全多元化投入機(jī)制提出新的要求。這些都需要在礦山生態(tài)修復(fù)領(lǐng)域進(jìn)行細(xì)化落實(shí)?！锻ㄖ穱@進(jìn)一步發(fā)揮激勵(lì)措施綜合效用，從加強(qiáng)礦區(qū)資源綜合利用、促進(jìn)礦區(qū)土地資源盤(pán)活利用、暢通指標(biāo)流轉(zhuǎn)使用渠道等3個(gè)方面加大了政策供給。
一是加強(qiáng)礦區(qū)資源綜合利用。推動(dòng)廢石、煤矸石、尾礦等在生態(tài)修復(fù)工程中的生態(tài)化利用，鼓勵(lì)在嚴(yán)格污染風(fēng)險(xiǎn)管控、符合土壤環(huán)境質(zhì)量要求、確保環(huán)境安全的前提下用于土壤改良、采坑及塌陷區(qū)回填等。鼓勵(lì)優(yōu)質(zhì)表土以及鄉(xiāng)土植物等資源就地利用。對(duì)于現(xiàn)狀為廢棄礦山、經(jīng)科學(xué)論證后具備重新設(shè)置采礦權(quán)條件的，可依法依規(guī)取得采礦權(quán)。
二是促進(jìn)礦區(qū)土地資源盤(pán)活利用。發(fā)揮國(guó)土空間規(guī)劃引領(lǐng)作用，推動(dòng)存量采礦用地綜合利用?！锻ㄖ芬螅鞯卦诰幹瓶h、鄉(xiāng)級(jí)國(guó)土空間總體規(guī)劃及其詳細(xì)規(guī)劃時(shí)，因地制宜（宜農(nóng)則農(nóng)、宜建則建）確定礦區(qū)土地復(fù)墾利用方向。在確保城鎮(zhèn)建設(shè)用地總規(guī)模和城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界擴(kuò)展倍數(shù)不突破，且符合國(guó)土空間總體規(guī)劃布局優(yōu)化方向的前提下，對(duì)擬保留用于開(kāi)發(fā)建設(shè)的存量采礦用地，可按程序納入城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界，并優(yōu)先納入土地儲(chǔ)備庫(kù)。圍繞探索完善生態(tài)保護(hù)修復(fù)促進(jìn)耕地、林地、草地等布局優(yōu)化的土地置換政策，《通知》明確，礦山生態(tài)修復(fù)項(xiàng)目實(shí)施范圍內(nèi)涉及零散耕地、園地、林地、其他農(nóng)用地需要空間置換和布局優(yōu)化的，可納入礦山生態(tài)修復(fù)方案一并依法審批；涉及永久基本農(nóng)田調(diào)整等法定審批事項(xiàng)的，依法辦理審批手續(xù)。在確保調(diào)整后本行政區(qū)域內(nèi)各地類的面積基本穩(wěn)定的前提下，允許礦山生態(tài)修復(fù)項(xiàng)目實(shí)施范圍內(nèi)復(fù)墾修復(fù)新增農(nóng)用地按規(guī)定認(rèn)定地類后，用于占補(bǔ)平衡。
三是暢通指標(biāo)流轉(zhuǎn)使用渠道?！锻ㄖ窂?qiáng)調(diào)，要用足用好采礦項(xiàng)目用地增存掛鉤、城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤、耕地占補(bǔ)平衡等已有政策，結(jié)合實(shí)際完善工作制度，細(xì)化管理要求，推動(dòng)新增和騰退指標(biāo)合理使用。鼓勵(lì)地方積極探索拓展存量采礦用地復(fù)墾修復(fù)新增農(nóng)用地指標(biāo)流轉(zhuǎn)使用渠道，按有關(guān)規(guī)定和程序變更地類后可認(rèn)定用于林地、濕地占補(bǔ)平衡，并根據(jù)修復(fù)面積給予用林定額和濕地指標(biāo)獎(jiǎng)勵(lì)。需要強(qiáng)調(diào)的是，用于占補(bǔ)平衡的新增林地、濕地應(yīng)當(dāng)按照《國(guó)土空間調(diào)查、規(guī)劃、用途管制用地用海分類指南》，經(jīng)年度國(guó)土變更調(diào)查變更認(rèn)定。
記者：在預(yù)防礦山生態(tài)修復(fù)違法違規(guī)行為方面，《通知》還提出了哪些措施？
國(guó)土空間生態(tài)修復(fù)司副司長(zhǎng)盧麗華：最大限度減少礦山生態(tài)修復(fù)項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中的違法違規(guī)行為，一方面要完善協(xié)同監(jiān)管機(jī)制，另一方面要壓實(shí)屬地責(zé)任。在強(qiáng)化協(xié)同監(jiān)管方面，《通知》強(qiáng)調(diào)要加強(qiáng)業(yè)務(wù)監(jiān)管與督察執(zhí)法協(xié)同配合，建立完善礦山生態(tài)修復(fù)監(jiān)督檢查信息共享機(jī)制。探索建立誠(chéng)信檔案和信用評(píng)價(jià)制度，將從事礦山生態(tài)修復(fù)活動(dòng)的單位和個(gè)人違法違規(guī)信息納入相關(guān)信用信息公示系統(tǒng)并實(shí)施失信懲戒。進(jìn)一步暢通公眾監(jiān)督和舉報(bào)渠道，有效發(fā)揮社會(huì)監(jiān)督作用。在壓實(shí)屬地責(zé)任方面，《通知》明確了省、市、縣自然資源主管部門(mén)的監(jiān)管責(zé)任及要求等。
記者：對(duì)礦山生態(tài)修復(fù)土石料利用違法違規(guī)行為如何認(rèn)定和處理？
國(guó)土空間生態(tài)修復(fù)司副司長(zhǎng)盧麗華：結(jié)合近年來(lái)管理和執(zhí)法實(shí)踐，《通知》對(duì)礦山生態(tài)修復(fù)土石料利用過(guò)程中的違法行為和違規(guī)行為分別予以明確，列舉了4種主要違法情形和3種主要違規(guī)情形。
認(rèn)定為違法采礦行為的情形包括：未按規(guī)定履行項(xiàng)目立項(xiàng)程序，采挖土石料或其他礦產(chǎn)資源；經(jīng)批準(zhǔn)的項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中，超出批準(zhǔn)范圍（含平面和高程）采挖土石料；經(jīng)批準(zhǔn)的項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中，剩余土石料銷售收入由施工方或項(xiàng)目方占有；經(jīng)批準(zhǔn)的項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中，施工方或項(xiàng)目方將剩余土石料以贈(zèng)與、互換等方式擅自處置。
認(rèn)定為違規(guī)處置土石料行為的情形包括：經(jīng)批準(zhǔn)的項(xiàng)目，雖按照方案及其工程設(shè)計(jì)施工，并將剩余土石料納入公共資源交易平臺(tái)體系處置、銷售收入全額納入本級(jí)人民政府財(cái)政賬戶，但土石料銷售數(shù)量超出方案及其工程設(shè)計(jì)規(guī)定數(shù)量；經(jīng)批準(zhǔn)的項(xiàng)目，剩余土石料銷售收入雖全額納入本級(jí)人民政府財(cái)政賬戶，但未納入公共資源交易平臺(tái)體系處置；經(jīng)批準(zhǔn)的項(xiàng)目，剩余土石料雖納入公共資源交易平臺(tái)體系處置，但銷售收入未全額納入本級(jí)政府財(cái)政賬戶、未實(shí)施“收支兩條線”。
在查處整改違法違規(guī)行為方面，《通知》對(duì)地方自然資源主管部門(mén)提出了明確要求。同時(shí)強(qiáng)調(diào)，對(duì)以生態(tài)修復(fù)等各類名義違法采礦、嚴(yán)重破壞生態(tài)問(wèn)題，將作為督察內(nèi)容納入國(guó)家自然資源督察。自然資源部將針對(duì)違法違規(guī)問(wèn)題突出地區(qū)，綜合運(yùn)用公開(kāi)通報(bào)、集中約談、掛牌督辦等手段，督促問(wèn)題整改到位。
績(jī)溪縣自然資源和規(guī)劃局（原國(guó)土局、城鄉(xiāng)規(guī)劃局）
皖公網(wǎng)安備 34182402000001號(hào)
